[기획] 구역전기사업 10년의 발자취

발전소 입지난 해소 및 건설비용 절감

구역전기사업자 협회 출범으로 새 도약

구역전기사업은 대통령령으로 정하는 규모 이하의 발전설비를 갖추고 특정한 공급구역의 수요에 맞춰 전기를 생산해 전력시장을 통하지 않고 그 공급구역의 전기사용자에게 공급하는 것을 주된 목적으로 하는 사업이다.

집단에너지사업법 사업허가를 받은 집단에너지사업자 중 30만킬로와트 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 발전설비용량을 갖춘 자는 허가받은 공급구역에서 전기를 공급할 수 있으며, 구역전기사업자로 의제하고 있다.

광의의 구역전기사업자에는 전기사업법에 따라 구역전기사업허가를 득한 협의의 구역전기사업자 이외에도 집단에너지사업법에 의한 집단에너지사업허가를 얻은 자로서 구역전기사업자로 의제되는 의제구역전기사업자가 있다.

구역전기사업자와 의제구역전기사업자는 허가의 근거 법률 및 열의 의무적 공급 여부 등에 있어서 차이가 있지만 전기를 생산해 전력시장을 통하지 않고 허가 받은 공급구역 내의 전기사용자에게 이를 직접 공급한다는 점에서는 차이가 없다.

열병합발전이 가지는 효율성 및 수요지에서의 청정연료 등 에너지사용의 제한 등으로 인해 협의의 구역전기사업자는 사실상 출현이 어려우며 집단에너지사업을 영위하는 의제구역전기사업자가 현실적이다.

집단에너지사업법 시행령 제2조는 집단에너지사업을 지역냉난방사업(난방용, 급탕용, 냉방용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당 5백만킬로칼로리 이상일 것)과 산업단지집단에너지사업(산업단지에 공정용의 열 또는 열과 전기를 공급하는 사업으로서 자가소비량을 제외한 열생산용량이 시간당 3천만킬로칼로리 이상일 것)으로 나누고 있다.

이와 같은 사업에 있어서 열과 전기를 사용자에게 공급하는 경우에는 열과 전기를 동시에 생산하는 시설의 열생산용량이 전기생산용량보다 커야 한다고 규정하고 있다.

▲구역전기사업의 특징

구역전기사업은 전기를 생산한다는 측면에서는 발전사업자와 동일하다. 전기사용자에게 전기를 공급한다는 측면에서는 전기판매사업자와 공통점을 가지고 있다.

그러나 생산한 전기를 전력시장을 통하지 않고 전기사용자에게 직접 공급한다는 점에서 근본적인 차이가 있다.

전력산업구조개편의 결과 마련된 전기사업법은 전력거래소로 하여금 전력시장은 개설하도록 하고, 발전사업자 및 전기판매사업자는 원칙적으로 전력시장운영규칙으로 정하는 바에 따라 전력시장에서 전력거래를 하도록 규정하고 있다. 이른바 강제풀 원칙(Gross Pool)을 채택한 것이다. 이는 전력산업의 경쟁체제가 조기에 정착되고 초기전력시장의 안정화를 도모하기 위한 정책적 판단 때문이다.

또한 동일인에게는 두 종류 이상의 전기사업을 허가할 수 없다고 규정함으로써 원칙적으로 동일인이 복수 종류의 전기사업을 겸업하는 것을 허용하지 않았다. 이 또한 전기설비의 차별적 제공 등을 방지하기 위한 정책적 판단의 결과이다.

구역전기사업은 실질적으로 발전사업과 전기판매사업을 겸업하고 있다. 생산한 전력을 전력시장을 통하지 않고 공급한다는 점에서 강제풀 원칙에 대한 예외로서의 의미를 가진다.

그 밖에도 발전사업 등 다른 전기사업과 달리 사업의 규모 즉, 발전설비의 용량에 상한을 두고 있다는 점에서 큰 차이가 있다. 이는 전력시장 및 전력요금에 미치는 영향을 최소화하고 제도의 점진적 정착을 도모하기 위해 인정된 것이다.

종래 발전소는 설비 특성상 주로 해안에 위치한 반면, 전력수요는 수도권에 편중됐다. 이에 따라 송전선로 건설비용 및 송전손실과 혼잡비용이 증대되며 송전제약운전 빈발하는 문제점이 발생했다. 특정 계통에 대한 집중도 심화 및 과부하는 사고발생시 대규모 정전사태라는 국가적, 사회적 재난의 위험이 상존했던 것.

경제발전 및 생활수준 향상에 따라 전력수요는 꾸준히 증가하는데 비해 신규발전소의 건설은 대상지역 지역주민들의 반대로 입지확보가 어렵고 송전설비의 경우에도 마찬가지 상황이었다.

따라서 수도권 전력난을 해소하고 국가적인 수급 불안요인을 제거하기 위한 해결책 마련이 시급했다.

이같은 문제를 해결하기 방안중 하나가 분산형 전원이다. 분산형 전원은 산업단지, 주택단지, 건물군 등 특정한 수요지와 기능적으로 결합돼 발전?배전 및 전기판매사업을 겸업하면서 당해 지역에 대한 전력공급을 담당하는 형태를 말한다.

냉난방과 전기를 통합한 종합에너지 수요의 증대, 에너지 생산에 있어 경제성 및 효율성 그리고 입지 선정의 용이성 등을 고려할 때 분산형 전원으로는 구역형 집단에너지사업(CES:Community Energy System) 등 열병합발전이 현실성이 있는 것으로 판단됐으며 열병합발전설비의 고효율화/소형화는 이 같은 분산형 전원개발을 기술적으로 뒷받침했다.

전력산업구조개편 이후 9개 집단에너지사업자(10개 사업장)가 한시적으로 공급구역 내의 전기사용자에게 전력을 직접 판매하거나 사업을 준비 중에 있었지만 2004년 2월 25일 이후에는 전력시장을 통하지 않고 전력을 직접 공급할 수 없었다.

이들 집단에너지사업자들은 공급구역 내에 열과 전기를 직접 판매할 수 있음을 전제로 계통을 설계?운영하고 있고, 전력시장을 통할 경우에는 수전설비 설치비 등 추가비용이 소요될 뿐만 아니라 공급방식을 직접판매에서 전력시장 판매로 변경함에 따라 손실 발생이 예상돼 해결방안이 요구됐다.

이같은 문제를 해결하기 위해 2003년 12월 30일 개정된 전기사업법에서는 분산형 전원의 개발을 통해 발전소건설의 입지난을 해소하고 송전선로 건설비용 및 송전손실을 절감해 전력계통의 안정 및 원활한 전력수급을 보장하기 위해 전기사업의 한 종류로서 구역전기사업 개념을 신설했다.

또한 일정한 집단에너지사업자의 경우 전력시장을 통하지 않고 허가받은 공급구역안에 직접 전기를 공급하는 것을 허용함으로써 구역전기사업제도를 도입했으며 개정법은 2004년 7월 1일부터 시행됐다.

▲구역전기사업의 효과

구역전기사업은 분산형 전원개발을 통한 발전소 입지난 해소와 안정적 전력수급 확보를 위한 것이다.

수요지 인근에 신규 전원을 개발함으로써 수요증가에 대응한 안정적 전력 수급을 담보하며, 열병합발전에 따라 생산된 열에 의해 냉?난방 수요를 감당함으로써 피크부하 완화에 기여하며 전력예비율을 제고할 수 있는 장점을 갖고 있다.

이와 함께 이해관계인들의 고액의 선하지 보상요구 및 지중화 요구로 인해 증대되는 송전선로 신규건설 및 보강비용을 절감하고, 송배전손실 및 혼잡비용과 선로관리비용을 절약할 수 있다.

전력계통의 안정성 제고에도 기여한다.

수도권지역의 전압강하, 주파수불안을 해결하고 계통의 안정을 도모하며 조상설비 설치비용등을 저감하는 한편 과부하에 따른 대규모 정전사태 등 계통사고를 미연에 예방하는 역할도 하고 있다.

부수적으로 열과 전기를 동시에 생산하는 열병합발전설비를 활용함으로써 열과 전기를 각각 생산하는 일반방식에 비해 약 20~30%의 에너지를 절감하고 대기오염물질인 SOx, NOx 및 먼지 발생을 30~40% 감소시킴으로써 대기환경을 개선하며, 온실가스 저감을 위한 기후변화협약 등 국제적 환경규제에 능동적이고 효율적인 대처가 가능하다.

2003년 12월 30일 개정된 전기사업법은 구역전기사업제도를 도입하면서 전력시장 및 전력요금에 미치는 영향을 감안하며 협의의 구역전기사업자 및 의제 구역전기사업자에 대해 각각 발전설비용량 상한을 대통령령으로 정하도록 했다.

이에 따라 2004년 6월 29일 개정된 전기사업법 시행령에서는 당시 자가열병합발전설비 및 전력을 직판하고 있는 집단에너지사업자의 최대 설비용량을 감안해 그 상한을 3만5000kW이하(협의의 구역전기사업), 15만kw이하(지역냉난방집단에너지사업) 및 25만kw이하(산업단지집단에너지사업)로 정했다.

또한 구역전기사업을 하고자 하는 자는 특정한 공급구역 전력수요의 50% 이상으로서 대통령령으로 정하는 공급능력을 갖추도록 하고, 전력이 부족하거나 남는 경우에 그 부족한 전력 또는 남는 전력을 전기판매사업자와 거래하거나 전력시장에서 거래할 수 있도록 했다.

이와 관련 시행령에서는 구역전기사업자로 하여금 자신이 공급하게 될 구역의 전력수요의 70% 이상을 충당할 수 있는 설비능력을 구비토록 했다.

또한 구역전기사업자는 허가받은 공급능력으로 당해 특정한 공급구역의 수요에 충당하지 못하거나 남는 전력 또는 발전기의 고장·정기점검 및 보수 등으로 인해 당해 공급구역의 수요에 충당하지 못하는 전력을 전력시장에서 거래할 수 있도록 했다.

구역전기사업제도가 2004년 7월 1일 시행된 이후 기존의 11개 사업자 이외에 2004년 2개에서 2005년 6개, 2006년 상반기 7개 등 신규 사업자가 참여했다.

이후 정부는 이를 보다 활성화하기 위해 2006년 9월 구역전기사업 활성화 종합대책을 마련하고 구역전기사업의 투자 활성화를 위한 장기 목표로 2020년까지 전체설비용량 3,800MW(총 발전설비의 4.0%) 및 사업자 수 60개 이상으로 확대하기로 하고, 규제 완화와 절차 개선 등 영업환경 개선에 중점을 둔 방안을 수립했다.

설비의무기준을 구역내 최대 전력수요의 70% 이상에서 60% 이상으로 낮춰 초기 시설투자 비용부담을 완화하고 집단에너지사업법 시행령이 요구하는 “열 생산용량이 전기 생산용량보다 커야한다”고 하는 열전비 제한조건을 폐지해 구역 특성에 맞는 최소 비용의 설비구성이 가능토록 개선했다.

100MW 미만의 소규모 열병합발전소에 대해서도 대규모 발전소와 마찬가지로 발전용 요금을 적용함으로써 발전설비 규모에 따른 가스요금 차등을 시정하고 소규모 열병합발전소의 연료비용을 실질적으로 절감토록 했다.

구역전기사업자(집단에너지사업자)의 열요금 중 변동비의 연료비와의 연동을 신속히 하도록 한 것 외에 1999년 이후 동결돼 온 고정비상한을 물가상승률 등을 반영해 조정하는 등 비용요소가 합리적이고 신속하게 반영될 수 있도록 제도를 개선했다.

구역전기사업에 연료로 공급되는 가스전용배관에 한해 안전성에 문제가 없는 범위 내에서 도시가스사가 고압을 취급할 수 있도록 함으로써 배관설비 비용 절감도 유도했다.

구역전기사업의 공급대상 지역 지정에 관한 사항을 사전 공고해 소비자 등 이해관계인의 의견진술기회를 보장하는 등 구역전기사업자 선정절차도 합리적으로 개선했다.

▲구역전기사업자의 전력거래 제도개선

그러나 이러한 제도개선에도 불구하고 연료비 등 에너지생산원가는 급상승한 반면 수익기반인 전기 및 열 요금은 현실화되지 못했다.

이에 따라 구역전기사업자들의 경영난이 심화되면서 일반 발전사업자로 전환하거나 허가받은 사업을 포기하는 사례가 증가했다. 또 구역전기사업자들 역시 구역전기사업의 특성에 맞춰 경제성을 확보할 수 있는 방안 마련이 지속적으로 요구됐다.

이에 정부는 국가적으로 에너지이용 효율성이 제고되면서 동시에 구역전기사업자의 경영난이 해소될 수 있는 제도개선방안을 추진했다.

구체적 방안으로 먼저 열 수요가 거의 없는 하절기 동안에는 자체 발전기를 가동하지 않더라도 전력시장에서 전기를 구매할 수 있도록 허용함으로써 국가 전체적인 에너지효율 향상에 기여코자 했다. 또 한전의 교차보조 시비를 불식시키고 구역전기사업자의 수익성을 개선토록 했다.

아울러 발전설비 준공 전에 나타나는 조기 전력수요에 대한 공급방안을 마련함으로써 사업자의 사업포기 또는 사업구역 축소 등의 문제점을 해소하기 위해 사업자의 고의에 의한 발전소 지연시를 제외하고는 발전소 준공 전에 전력수요가 발생하는 경우 한전에서 구입해 공급할 수 있도록 허용했다.

▲‘구역전기사업허가 심의기준 및 절차에 관한 규정’ 제정

2009년 11월 30일 개최된 제99차 전기위원회에서는 ‘구역전기사업허가 심의기준 및 절차에 관한 규정’을 제정하고 구역전기사업 허가의 세부허가기준별 검토방법 및 절차를 규정했다.

이는 구역전기사업에 대한 허가단계 단계에서 법령이 규정하는 기준의 충족 여부에 대한 효율적이고 적절한 심사를 실시함으로써 분산형 전원으로서의 역할을 충실히 수행할 수 있는 자의 사업 참여를 확보하기 위한 것이었다.

▲구역전기사업자 협회의 출범

그동안 구역전기사업자들로 구성된 구역전기사업자협의회가 있었지만 한계에 부딪혔다.

이에 따라 2011년 10월 26일 지식경제부장관으로부터 법인설립허가를 받은 한국구역전기협회(회장 김홍권 수완에너지 대표이사)가 공식출범했다.

구역전기협회는 정부의 집단에너지 및 분산형 전원 보급에 기여하고 구역전기사업의 새로운 도약을 위해 설립됐다.

수완에너지, 부산정관에너지, LH공사, 삼천리, 충남도시가스, 중부도시가스, 경기CES, 대성에너지, 대성산업CES사업부, 짐코 등 정회원 10개사와 준회원인 경남기업을 포함해 총 11개사가 회원으로 참여했다.

협회는 구역전기사업의 발전과 활성화를 위해 사업자간 협력을 바탕으로 정책개선과 기술협력 등 다각적인 사업을 벌일 예정이며, 향후 분산형전원의 확대와 전력계통 안정화 등 구역전기사업 활성화를 위한 적극적인 노력이 기대된다.

그러나 분산형 전원 활성화라는 구역전기사업제도의 취지에도 불구하고 여전히 구역전기사업제도 정착은 갈 길이 멀다.

여전히 규제완화 내지 제도개선의 필요성이 상존해 있다는 것이 관련 전문가들의 견해이다.

그동안 일부 구역전기사업자의 경우 주민과의 갈등 및 경영상의 어려움 등으로 인해 사실상 자신의 발전설비를 가동하지 않은 채 한전으로부터의 보완전력에 의존할 뿐만 아니라 보완전력요금 체납으로 공급중단의 통보를 받는 등 물의를 일으키기도 했다.

이로 인해 구역전기사업자가 정당한 이유 없이 자기가 보유한 발전설비를 가동해 허가받은 공급구역 내에 일정 비율 이상의 전기를 공급하지 않은 경우 허가를 취소하거나 사업 정지를 명할 수 있도록 해야 한다는 주장이 제기됐고 이를 내용으로 하는 전기사업법 개정안이 발의됐다.

구역전기사업제도는 지난 10여년 동안의 제도운영과정에서 나타난 여러 가지 문제점 및 그 원인을 분석해 볼때 근본적인 한계가 있는 것이 사실이다.

전기사업법의 개정으로 구역전기사업제도가 도입될 당시부터 구역전기사업 제도는 에너지산업 내에서 지대한 관심의 대상이었다.

정부는 이로 인한 전력시장에 미치는 충격을 최소화하고 점진적 정착을 도모하기 위해 설비용량의 상한을 설정토록 하는 등 그동안 방안에 고심했다.

그러나 오히려 2006년을 정점으로 신규 허가는 감소하는 추세에 있으며, 기존에 허가를 득한 구역전기사업자의 경우에도 발전사업으로 전환하거나 심지어 전기사업을 포기하는 경우까지 나타났다.

이는 기본적으로 구역전기사업의 경제성이 저하됐기 때문이다. 결국 분산형 전원을 활성화한다는 구역전기사업제도 도입의 취지를 무색케 했고 수요지 인근에 분산형 전원을 개발한다고 하는 정부의 정책적 기조와도 배치되고 있는 것이다.

경제성 저하는 모든 구역전기사업자가 당면한 문제이다.

기본적으로 사업자에게 모든 책임을 돌릴 수 없는 구조적 요인에 의한 것이라는 것이 전문가들의 판단이다.

먼저, 제도도입 당시에 비해 가스터빈, 스팀터빈 및 가스엔진 등 에너지생산 설비의 구입가격이 상승했다. 분산형 전원의 개념상 수도권 기타 대도시 지역에 위치할 수밖에 없는 구역전기사업자의 경우에는 부지매입비용 상승으로 인해 사실상 동일한 전기요금을 적용하게 되는 한전에 비해 경제성의 측면에서 한계를 갖고 있다.

또한 구역전기사업 시행 당시의 주택법에 따르면 구역전기사업자가 공급구역 내에서 설치하는 배전선로(간선시설)의 경우 가공(架空)으로 설치하는 것으로 됐지만 2007년 주택법 개정으로 토지공사 등 택지개발시행자가 지중(地中)의 배전선로를 요구할 경우 이에 추가되는 공사비를 서로 반분토록 함에 따라 대폭적인 공사비 증가와 이에 따른 수익성 악화가 초래됐다.

특히 대부분 구역전기사업자가 연료로 사용하고 있는 LNG의 경우 구역전기사업제도가 신설된 2003년말에 비해 대폭적으로 인상됨으로써 상대적으로 상승폭이 미미한 전기요금의 인상율을 감안할 때 구역전기사업자의 경제성 악화를 가져오는 근본적인 원인으로 작용했다.

원자력 및 유연탄 등 LNG보다 낮은 비용의 발전원으로부터 전력시장으로 공급되는 전력을 구입하는 한전에 비해 구역전기사업자는 비교열위에 있을 수 밖에 없는 현실인 것이다.

더구나 한전 전력요금의 경우 원가회수율이 100% 미만으로 나타나고 있어 사실상 동일한 요금을 적용받게 되는 구역전기사업자의 경우 전기요금 현실화 지연에 따라 어려움은 더욱 가중되고 있다.

또한 구역전기사업의 사업 초기단계에 수요가 부족했음에도 불구하고 사업개시단계의 초기부터 전기사업법 및 동법 시행령에서 일정 규모 이상의 발전설비를 구비할 것을 요구함으로써 과투자 내지 잉여설비가 존재했다.

특히 현재 구역전기사업자의 공급구역 전력수요 산정에 관한 업무처리규정에 제시된 표준부하밀도를 기초로 구체적인 설비구축의무를 결정하고 있다. 그러나 실제 운영실적 부하밀도는 크게 못 미치고 있기 때문에 결국 과도한 설비를 구축하고 있는 것으로 보인다.

또한 열병합발전의 특성상 열 수요가 없는 하절기에는 구역전기사업자가 경제성 있는 사업운영을 하는 것이 사실상 곤란하기 때문에 국가 전체적인 측면에서도 에너지의 효율적 이용이 어렵다는 문제점이 있다. 따라서 전력시장에서의 거래와 전기판매사업자와의 거래에 대한 선택의 자율성과 관련한 제도개선이 필요한 시점이다.

아울러 구역전기사업자가 갖는 전력예비율 확보에 대한 기여도에도 불구하고 일률적으로 비중앙급전발전기로 분류됨에 따라 용량요금을 지급받지 못했다. 이에 대해 발전사업자 특히, 전력을 역송하는 집단에너지사업자와 비교할 때 형평성 문제가 제기되고 있는 것이다.

또 특정한 구역전기사업자의 경우 공급구역 내 주민들과 끊임없는 법적 분쟁으로 당초 사업계획과 달리 일부 공급구역에 열을 공급하지 못했으며, 이후 경제적인 어려움에 의해 설비를 가동하지 못한 채 단순히 한전으로부터 전기를 공급받아 이를 공급하는 등 파행 운영을 하는 사태가 발생했다.

이로 인해 구역전기사업 전체에 부정적 영향을 미쳤다.

따라서 전기 또는 열을 공급받는 에너지사용자를 보호하고 구역전기사업 본래의 취지가 달성될 수 있도록 하기 위한 방안을 마련할 필요가 있다는 지적이다.

▲구역전기사업 선진화의 기본방향

발전소 및 송전선로 건설의 입지난과 송전손실 등의 제반 문제점이 상존하는 현실에서 분산형전원으로서의 구역전기사업제도 활성화는 여전히 필요하다.

구역전기사업은 정부가 추구하는 저탄소 녹색성장 정책과 부합하고 녹색성장 목표 달성을 위해서도 여전히 유효하고 적절한 수단이다.

더구나 분산형 전원으로서의 구역전기사업은 정부가 현재 적극적으로 추진하고 있는 스마트그리드(지능형 전력망) 구축에 있어서도 현실적 방안이 될 수 있다.

특히 최근 발생한 순환정전사태에서 보듯이 구역전기사업의 경우에는 수요지 인근에 발전기를 설치하고 수요에 맞게 전력을 공급하기 때문에 정전사태 등의 대비에도 용이하다.

따라서 전력 예비력 부족과 전력 공급 안정성 문제를 해결키 위한 대안으로 구역전기사업이 또다시 부상되고 있는 이유이다.

구역전기사업이 가져다주는 사회적?경제적 편익에 대한 객관적 논의가 필요한 시점이다.

구역전기사업에 대한 일방적인 지원이나 경제성을 보장하는 것은 아니어도 구조적인 문제를 단순히 사업자 차원의 문제로 떠 넘기거나 제도 자체에 내재한 본질적 한계로 외면하는 것은 안된다.

분산형 전원으로서의 구역전기사업이 미치는 에너지 수급과 전력계통과 환경 등에 미치는 긍정적 효과 등을 면밀히 따져 구역전기사업 활성화를 위한 새로운 제도개선 방안이 필요하다는 얘기다.

구역전기사업제도의 정착 및 확대에 장애가 되거나 현실성이 결여되는 규제를 해소 하거나 완화하고 구역전기사업자가 정당한 역할을 하면서 전기사용자의 이익이 보호되고 국가 전체적인 에너지 효율이 극대화 될 수 있는 방안이 필요한 시점이다.