[기획] 태양광 정책, 사업자·지역주민 갈등 부추겨

[에너지신문] 우리나라의 신재생에너지 전력생산은 OECD 33개 회원국 중 최하위에 머물고 있다. IEA(국제에너지기구)에 따르면 2015년 5월 기준 한국의 전체 발전량 대비 신재생에너지 비중은 0.8%로 OECD 평균 7.7%에 크게 못 미친다.

이 중 태양광 발전은 증가세를 이어오고 있지만 여전히 OECD 기준 최하위에서 벗어나지 못하고 있다. 저탄소 친환경사업에 투자해 온 여느 국가와 달리 우리나라는 화력과 원자력 발전에만 의지해 생산에 집착한 에너지산업 정책을 지속해 왔기 때문이다.

지난 해 파리협약에 따라 2030년까지 탄소배출 37% 감축의무가 할당된 뒤 우라나라 에너지 정책의 제고가 시급해졌다. 애초 우리나라는 정부의 ‘성장’이라는 일관된 기조 아래 패스트팔로워(fastfollower)로 각종 산업에서 선두 국가에 추격을 거듭해 왔다.

태양광 발전이라는 선택지가 하나뿐인 상황에서 발전이라는 표면적 성과도 나오고 있지만. 급하게 먹은 떡이 체하 듯 태양광 발전 사업들은 많은 부작용을 낳고 있다.

이곳저곳 우후죽순 벌어진 지역개발은 주민과의 마찰을 낳았고, 정부는 기본적인 가이드라인, 정보공개, 환경 규제 기준조차 마련 못해 미봉책을 거듭했다. 이에 태양광 발전 사업들에서 지적된 몇 가지 사례들을 통해 부작용들을 분석하고 대안을 제시해 봤다.

태양광 사업 확산을 적극적으로 지원하겠다는 내용이다. 태양광 발전사업자들에게 희소식이 아닐 수 없지만. 사실 업계에서는 이에 대해 비판의 목소리가 크다.

신재생에너지가 지역 주도의 분산형으로 추진되기보다 발전기업의 나눠 먹기식 사업으로 전락할 수 있다는 우려가 나오고 있다. 신재생공급 의무비율이 2014년 목표보다 낮아졌고 화력발전의 일부를 신재생에너지로 인정하는 등의 대규모 발전소와 업체들에 편입에 초점이 맞춰져 있다는 해석이다.

즉, 산출되는 성과는 높아질 수 있지만 신재생에너지라 볼 수 없고, 이는 곧 중소업자들에게 REC 부담으로 돌아오게 된다. 지역 사회의 참여와 의사결절권이 보장되지 못해 국내 중소사업자들과의 마찰과 부작용은 피할 수 없게 된다는 것.

정부의 이와 같은 성과중심의 정책은 태양광 사업으로 인한 파이는 결국 대기업이 고스란히 챙기는 꼴이 되고, 이를 감내해야 하는 소규모 사업자들과 주민들 간의 마찰을 불러오게 된다. 태양광 지원 정책은 나오고, 수익이 나기 때문에 중소사업자들은 지역곳곳에 뛰어들게 되지만. 정부 정책은 일부 발전소와 기업들을 제외하곤 대다수의 태양광 사업자들을 소외시키는 양극화를 만들고 있다.이로 인해 정작 피해를 보는 쪽은 지역주민이라 할 수 있다.

▲넘치는 사업자들,지역 경제 혼란
충남도의회 조이환 의원은 지난 6월 정례회 본회의에서 지역 태양광 발전의 문제에 해결방안을 촉구했다. 그는 “최근 태양광발전사업이 대표적인 녹색산업으로 각광받으면서 지난 4월 기준 도내 3745개소가 허가를 냈다”며 “이는 정부가 2011년 공기업인 발전소에 신재생에너지 생산 비율을 의무적으로 할당하도록 변경하면서 우후죽순으로 늘어나고 있는 것”이라고 문제를 제기했다.

도내 2012년 91개소였던 태양광 발전소는 2014년 1355개소로 늘었고 지난해 1600개소가 추가로 허가를 받았다. 도내 지난해 태양광 입찰 결과, 경쟁력은 10대 1에 달했고, 평균 낙찰 가격도 37% 폭락해 사업자들 간 경쟁만 과열되고 있다. 또 사업자들이 비용을 줄이기 위해 산지나 농지를 마구잡이로 매입하고 있다.

환경영향평가를 받게 되는 기준은 5000m2 인데. 이를 못 미치게 땅을 분할해 사업을 하고 있는 실정이다.전라남도 해남군의 한 마을에선 군청의 태양광 설치에 대한 무분별한 허가 남발이 문제가 되고 있다. 2014년과 2015년에 집중적으로 허가권이 발급됐다.

태양광발전소는 총 61개로 당시 계통연계 비용(한전과 배전계통연결시 사업자가 부담하는 비용)이 면제되는 기준인 100kW를 넘지않는 99kW 규모다. 또한 61개가 따로 있지 않고 2,30개씩 집중돼 있는데 발전소 하나당 면적이 환경영향평가 기준을 넘지 않는 1500m2로 통일돼 나눠놓은 것이다.

업계 관계자는 “하나의 사업자가 규제를 피하기 위해 각기 다른 사업자로 등록해 태양광을 나눠 허가받는 편법”이라며 “지역간의 갈등을 줄이려면 각 지자체에 대한 감시도 필요하다”고 밝혔다.

▲알짜 지역 집착과 거부하는 주민들
수자원공사가 내년 3월로 예정했던 청풍호 수상태양광 발전소 설치에 주민들과 제천시의회는 반대 의사를 거두지 않고 있다. 시의회의 반감은 사실 추풍령 저수지에 개발됐던 수상태양광이 재무 문제로 경영난에 빠진 태양광시설 때문이기도 하다.

이에 수자원공사는 “수상태양광 모델은 국책연구기관 검증에서 수질, 어류에 대한 부정적인 영향이 없고 개체 수 증가. 어류 서식처 제공 등 긍정적 효과가 있는 것으로 확인됐다”며 “전자파와 장소문제, 파손 고장 문제까지 모두 검증됐다”고 주장하고 있다.

업계 관계자는 “수상태양광은 추풍령의 실패사례를 제외하고 아무 이상 없이 개발되고 있는 시설”이지만 “도내 지역의 민심을 고려하지 않고 제천지역 환경의 유리함만을 보고 일방적으로 통보한 행정 탓”이라고 해석했다.3년 전부터 진행해 온 충주호 수상태양광 사업도 마찬가지다.

수자원공사는 충주호가 반대로 사업진척이 보이지 않자 제천호로 개발 추진 대상을 옮겼다. 한편, 제천시는 지난 9월 4일 태양광 발전시설 허가 기준을 대폭 강화하기로 했다. 시는 최근 무리한 업체들의 지역 개발 난입을 막고자 ‘제천시 개발행위허가 운영 지침 개정안’을 입법예고했다.

현행 설치 불가 범위는 ‘도로로부터 200m이내’에서 500m 이내로 확대했고 주거밀집지역은 100m이내에서 200m 이내로 늘렸다. 수상태양광은 충주댐 홍수위선으로부터 300m이내에서 500m 이내로 강화해 태양광 패널이 들어서기 곤란하게 규정을 내놨다.

제천시 측은 “초등학교 어린이집 등이 있는 인근마을에는 주민의 기본권침해로 마찰이 일어날 경우 충분한 권리를 보호하기로 했다”며. “태양광 패널로 인한 열섬현상과 눈부심으로 불편을 가져오고 농축산업 등의 피해에 대한 최소한의 방지책”이라 설명했다.

▲환경문제, 숲의 생태계와 농경지 훼손 우려
태양광으로 인해 가장 직접적인 피해가 예상되는 곳은 산림과 농경지다.각 지역 언론에 따르면 지난해 1200kW의 태양광 발전소가 설치된 충남 태얀에선 근처 야산의 3만m2의 소나무숲이 모두 사라졌다. 주민들에 따르면 계절따라 마을의 기후에 균형을 맞췄던 숲이 사라져. 여름과 겨울의 기온 차가 확연히 커졌다.

농경지 설치로 인한 지역문제가 가장 광범위하다. 진주시 3개면을 지나는 국도2호선 법면의 7000여 부지에 2800kW의 태양광 발전소를 건설한다는 허가신청이 들어왔다는 소식에 국도 인근의 주민들이 크게 반발하고 나섰다.

주민들은 “국도2호선 법면 4곳에 태양광발전소가 건설되면 반사광으로 인한 농작물과 가축 등에 심각한 피해를 입힐 수 있다” 고 입장을 분명히 했다.또한 “태양광으로 인해 땅에 숲이 조성될 수 없고, 임야 등이 무분별하게 훼손될 우려도 있다”고 덧붙였다. “해당 지역 관청에서 농작물 지역 인근에 태양광 설치 허가를 내 주는 것은 졸속행정이며, 농사를 생계로 하는 주민들을 무시하는 처사”라고 환경단체는 지적한다.

진주시는 지난 2014년 한 임야에 태양광발전 신청을 불허가 처분했고, 이에 사업자가 처분 취소를 요청하자 행정심판위가 기각힌 바 있다.전라북도 고창군 역시 지난 4월 한 업체의 태양광발전사업신청에 대해 최종 불허 처분했다. 해당 업체는 폐염전부지 약 26만 평에 965억 원을 들여 20개 발전소와 58MW 규모의 태양광발전시설을 설치하려는 계획이었다..

고창군 측은 “고창군은 유네스코 생물권보전지역으로 지정된 청정 지역이다”라며 “고창군 지역 주민들이 발전사업보다는 군의 환경을 지키는 것이 먼저라 생각해 불허했다”고 전했다.

주민들은 “피해 예상되는 개발행위를 앞두고 기본적인 절차인 주민설명회 한번 열지 않은 것은 주민들은 안중에도 없는 목적사업에 열중하는 무소불위 행태”라고 반발했다.

경기도 연천군에서도 백학저수지 수상태양광을 설치하려다 주민들의 반발로 사업진행을 멈췄다. 저수지 인근 주민 40여명은 반대추진위원회를 만들어 사업설명회에 불참을 통보해 ‘무조건 반대’ 입장을 밝혔다.

농어촌공사는 지난 3월 백학저수지에 7만 5000m2의 1/3 가량인 2만 1000m2에 2mW 규모의 태양광 설치하기로 경기도의 승인을 얻어냈다. 주민들은 태양광으로 온도가 올라가 갯벌이 망가질 수 있고, 경관을 해친다는 이유를 들었다.

또한 주민 위원회는 “주민들은 태양광 설치 계획도 뒤늦게 알았다”며 “거주자들에게 돌아오는 이익은 없고 내준 저수지로 태양광업체만 이익을 가져가는 사업에 동조할 수 없다”는 입장을 내놨다. 단기간 시공으로 인한 부실공사, 안전 불감 태양광 설치 공사가 타 발전소에 비해 간소한 것으로 알려졌다.

하지만. 짧은 공사기간 급조된 공사 인력 동원 등으로 문제점들이 드러아고 있다. 인제 기린 면에서는 공정률 93%의 마무리단계에 접어 든 태양광발전소 건설 현장에 마을 주민들이 공사 중단을 요구하고 나섰다. 부실공사 때문이다.

강원도 지역 언론 보도에 따르면 인제 현리 옛 군부대 관사 부지에 들어서는 태양광발전소의 발전 시설 콘크리트 기초구조물 126곳에서 규격미달이 확인돼 철거작업이 들어가고 있다. 부실공사로 인한 재시공으로 공사비만 낭비하게 됐다.

사업자들이 공사비용을 아끼려고 규격을 줄여 구조물을 만든 것이다. 또한 무리한 공사 진행으로 인한 안전망 부재다. 안전보건공단에 따르면 지난해 태양광(열), 풍력, 지열 등 신재생에너지 설비공사 재해자 수는 117명으로 2014년보다 23.2% 증가했다. 이 중 사망자는 8명으로 2배가 늘었다.

특이할 점은 사고의 82.1%가 20억 원 미만의 소규모 현장서 발생했다는 것이다. 민간 업체들이 근로자의 안전을 의식하지 않고 공사기간을 짧게 잡고 추진한 까닭으로 해석할 수 있다. 실제 사망자의 80%이상은 소규모 공사작업장에 발판과 안전대가 없어 봉변을 당했다.

업계 관계자는 “소규모 민간 시공사들 중 무면허 사업자도 많다”며 “태양광 발전설비공사가 건축하거사항이 아니기 때문에 시공현장에 대한 관리감독이 없어 사고가 벌어지고 있다”고 우려를 표했다.

▲생산전기를 수용 못하는 인프라,업체에게 비용 전가
태양광 업계에서는 한전의 계통접속과 관련한 인프라 문제를 제기하고 있다.민간 사업자들이 태양광에서 생산해도 계통용량이 부족한 탓에 변전소가 이를 수용하지 못하는 문제가 해결되지 않고 있는 것.

나아가 한전 등이 건별로 전력망을 구축하고 나아가 사업자가 비용을 직접 부담해 계통용량을 갖추는 경우도 빈번히 발생하고 있다. 전남지역의 태양광 설비용량은 지난 6월말 기준으로 907MW(4274개소)로 전북 668MW, 충남 381MW, 경기 156MW 등에 비해 압도적으로 많다.

그러나 전기를 보내기 위해 반드시 필요한 변전소 용량은 이를 따라가지 못하고 있다. 전남지역 상당수의 변전소가 연계 가능용량이 초과돼 계통연계가 힘든 상황이다.실제로 영광, 곡성, 해남 등에 설치된 154kV급 변전소 15개는 변전소에 여유용량이 없어 사용이 불가능하다.

때문에 신재생에너지 사업자들이 먼 거리의 변전소까지 선로를 연계하고 있어 상당한 비용부담을 감수해야 하는 실정이다.제주도는 신재생에너지 발전시설 규모를 2030년까지 태양광 1411MW을 포함해 모두 4311MW로 확대하는 방안을 추진하고 있다.

하지만 제주지역의 2018년 전력계통 접속 한계용량은 고작 407MW로 예측되는 상황이다. 이 때문에 전력망이 부족해 설비를 제대로 가동할 수 없을 것이라는 우려가 제기되고 있다. 일각에서 “한전이 업체들이 생산한 전기를 수용할 수 있는 인프라도 갖추지 못한채 발표한 말뿐인 신재생에너지 확대 정책”이라는 비판이 나오는 이유다.

강현재 한전 신재생사업실장은 “현재 한전은 신재생발전 확대를 위해 소규모 신재생의 계통접속을 무제한으로 허용하고 있다”면서도 “변압기와 배전선로의 용량초과로 전력망 접속이 어려워 신재생 신규 수요가 투자로 연결되지 못하는 현상도 발생하고 있다”고 말했다.

올해 3월 기준 누적 접속대기 신재생 발전용량은 780건, 588MW에 이른다. 이지언 환경운동연합 에너지기후팀장은 “재생에너지의 계통접속과 관련, 계통연계 비용에 대한 계통운영자인 한국전력이 부담하는 방안이 단행돼야 한다”고 주장했다.

▲의회, 농민주도형 태양광사업 제시
지난 8월 30일 국회에서 열린 ‘농민주도형 태양광 사업 모델(농가발전소) 및 확산방안 토론회’가 열렸다. 지역 주민들에게 혜택이 돌아가지 못하고 있는 문제에 대한 논의였다.농촌과 산지에 설치되는 태양광 설비의 사업주체가 외지인이 대부분이기 때문에 수용성 문제가 도출된다는 것.

산업부에서 주민참여형 태양광사업에 대해 인센티브를 제공하고 있지만 열악한 농촌의 경제 기반, 지식과 경험의 부족, 사업 모델의 부재 등의 제약으로 농촌을 중심으로 지역 주민들은 발전사업의 기회를 활용하지 못하고 있다는 내용이다.

‘농민주도형 태양광발전사업 확산방안’에 따르면 덴마크, 독일, 영국 등 유럽 국가들은 농민이나 농민이 참여하는 조합, 회사들이 태양광과 풍력사업에 적극 참여해 농업외 소득을 높여 전체적인 농가소득을 증진하는데 기여하고 있다.

독일의 디륵스호프(Dirkshof) 풍력회사의 경우 1990년부터 농민들이 출자해 풍력발전을 시작, 2013년까지 70기 140MW 규모의 풍력단지를 조성하고 사업을 확대하고 있다.참여자들은 제대로 된 농민주도형 태양광발전의 활성화를 위해선 금융조달 개선, 계통 접속 보장, 정보제공·교육과 농민이 중심이 된 에너지 회사 설립 장려에 입을 모았다.

이상훈 녹색에너지전략연구소장은 “대체로 100kW 이하 사업에 접근이 용이한만큼 인허가·거래비용, 투자리스트 저감을 위해 기준가격구매제(FIT)처럼 고정가격을 장기간 보장하는 제도도 검토할 필요가 있다”고 제안했다.

또한 한 업계 관계자는 “재생에너지 사업에 대한 지역 사회의 참여와 의사결정권이 보장되지 않는다면, 일자리 창출과 같은 재생에너지 확대의 긍정적 편익이 지역 경제 활성화로 직접 이어질 수 있다”고 제언했다.

정부는 2001년부터 신재생에너지 생산 전력을 고정가격으로 사서 중소규모 개인사업자들의 수익을 보장해 줬다. 하지만 정부는 2011년 9.15 정전대란 이후 재정 부담을 이유로 지난 2011년 이를 폐지하고 2012년 지금의 RPS(신재생에너지공급의무화)제도로 바꿨다.

의무할당제가 도입된 이후 대형발전소들이 급속도로 늘어났고. 중소발전소들의 어려움이 시작됐다. REC 가격은 꾸준히 상승세를 보이고 있다. 몇 년 전에 이런 가격을 기준으로 대형발전소와 REC 공급계약을 체결했던 중소 신재생업체들은 전력시장가격(SMP) 하락에 따라 REC 가격도 값싸게 계약했던 것을 파기할 수 없어 경영난을 겪고 있다고 전해진다.

업계의 해석에 따르면 대형발전소들은 싼 가격에 REC를 구입하고 유휴부지를 이용하고 남동발전의 우드펠릿 혼소발전이나 화력발전 온배수(수열에너지)를 재생에너지 범주에 끼워넣는 등 정책의 뒷받침아래 보호받고 있으며, 또한 대기업들과 제휴를 통해 REC 입찰 경쟁에서 중소업자들에게 횡포를 부리는 불공정거래를 확산시키고 있다.

정부의 전력시장가의 감소분은 대형발전사에게서 고스란이 신재생에너지 산업 민간사업자들에게 전가된 셈이라는 평가다. 한편, 한전은 전력산업기반기금을 2001년부터 전기요금에 3.7% 해당한 자금을 끌어 모으고 있는데 2015년 3조8000억 원에 달한다.

전력기금의 최우선 사용대상은 신재생에너지 사업지원임에도 중소태양광업체들의 어려움은 개선될 여지가 보이지 않고 있다.전문가들은 업계의 이질감을 해소할 수 있는 방법은 FIT(발전차액 지원제도)뿐이라 입을 모은다.

또한 태양광은 물론 풍력, 지열 등 대규모 개발 사업에 실질적인 자극제로 기능할 수 있도록 REC(신재생에너지공급의무비율)을 높일 것을 주문하고 있다.

이지언 환경연합 에너지기후팀장은 “이번 개정된 에너지정책에서 정부는 재생에너지 확대로 정면 돌파하기보다는 화력과 원자력 등 이권을 위해 ‘에너지신산업’으로 우회해 성과를 부풀리기 바쁘다”며 “재생에너지 목표를 대폭 상향 조정하고 발전차액지원제도 도입해 한국의 늦춰진 재생에너지 전환에 박차를 가해야 한다”고 주장했다.

강기성 기자kks@ienews.co.kr