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[기획] 신재생 전력 입찰시장 ‘기대 반 우려 반’
■ 2017년 SMP+REC 합산계약 도입 전망
2017년 01월 02일 (월) 12:05:24 김진환 기자 kimjinhwan@ienews.co.kr
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[에너지신문] 2017년은 국내 신재생에너지 보급 확산의 획기적 전기가 되는 한 해가 될 전망이다. 정부가 지난해 말경부터 관련 법제ㆍ정책을 대폭 손질하는 등 적극적으로 보급 확대에 잰걸음을 놓는 추세다. 

지난해 11월, 파리협정 발효와 COP22 회의를 거치며 2035년까지 BAU대비 37% 감축 의무를 구체적으로 짊어진 우리나라는 신재생에너지의 중요성이 재삼 부각됐다. 그 달 말일 정부는 ‘신재생에너지 보급 활성화 대책’을 내놓으며 2025년 1차에너지 대비 신재생에너지 비중 11%라는 목표를 천명했다. 이는 지난 2014년 9월 제4차 신재생에너지 기본계획 발표를 통해 제시됐던 2035년 시기보다 10년이나 앞당겨 강화한 정책이다.

이후 불과 닷새 만인 12월 5일, 신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법 시행령 개정령을 공포하며 RPS 연도별 공급의무비율을 2018년부터 0.5%포인트에서 1%포인트씩 상향조정을 법문화했다. 이는 지난해 7월 선진국 수준의 신재생 보급확대를 목표로 RPS 의무비율을 상향조정하는 정책 제시 이후의 법제적 조치다.

   
 

개정령에 따라 2018년 5%부터 매년 1%씩 증가, 2023년에 10%로 진입하고, 그 후 이 비율을 유지한다.

개정령을 공포한 다음 주 정부는 이미 신재생에너지 보급 활성화 대책 발표를 통해 제시한 바 있는 ‘SMP+REC 합산계약 의무화 및 입찰시장 도입’ 등에 대한 구체적 방안을 공청회를 열어 제시했다.

2017년 1분기 시행에 돌입할 ‘SMP+REC’, 과연 어떤 제도이며 어떠한 효과를 가져올 것인가.

RPS 연도별 공급
의무비율 상향 조정

신재생 보급 확대 정책은 태양광과 풍력 중심으로 추진목표가 수립돼 있다. 2025년 태양광ㆍ풍력 설비 72% 비중을 목표로 설정했다. 2015년 기준 현재, 태양광ㆍ풍력 설비 비중은 32.5%이다. 이는 독일 81%, 영국 72%, 미국 45%, 일본 40% 등 선진국에 비해 뒤처진 비중이다.

신재생발전사업자의 수입은 생산된 전력을 전력시장에 판매해 획득하는 전력판매수입과 공급의무자에 판매해 획득하는 REC 판매수입으로 구성된다. SMP는 전기사업법 제31조에 따라 전력시장 거래가 의무이며 전력시장 또는 한전과 거래한다. 전력시장운영규칙에 의해 정해진 SMP를 적용한다.

REC는 신재생법 제12조의 7에 따라 REC거래시장에서 공급의무자와 거래한다. 거래가격은 양자 사이 계약과 판매사업자의 산정가격 그리고 현물시장 가격 등에 의해서 결정이 이뤄진다.

이 같은 체제에서 신재생발전의 정산구조상 신재생발전의 양대 수입 결정요소인 전력판매가격과 REC판매가격이 모두 변동 가능한 구조로 각 기간별 수입액의 주요한 차이가 발생해왔다.

   
 

PF 또는 금융기관 차입 등 타인자금을 활용해 투자가 이뤄지는 신재생발전의 특성상 안정적 현금흐름 확보가 어려운 수입구조가 투자확대의 주요 제약요인으로 작용했다는 것이다. 즉 SMP와 REC 가격 모두 변동이 가능한 상태에서 신재생발전수입액의 변동 위험이 높고, 이는 원리금 상환 위험이 상시 존재함에 따라 PF 등 금융기간 자금유치에 애로사항으로 귀결되는 구조였다. 대규모 태양광, 풍력 중 약 800MW 규모의 설비가 PF 애로로 사업지연 중인 상태로 파악됐다.

이에 정부는 제도 개선방안으로 신재생발전 투자의사결정의 주요 제약요인인 수입변동성 위험을 완화 가능한 방향으로 REC가격을 설정함으로써 안정적 투자환경을 구축함으로써 신재생보급을 확대시킨다는 개선원칙을 내놨다. 장기 안정적인 수익창출이 가능토록 ‘SMP+REC’ 합산고정가격 계약제도를 도입키로 했다.

즉 장기 고정가격 계약제도 도입을 통해 정부는 발전공기업들이 태양광ㆍ풍력에서 생산된 전력을 구매할 때 ‘SMP+REC’ 합산 고정가격으로 20년 내외 장기계약을 맺도록 의무화하는 제도를 마련한 것이다. 또 태양광 REC 입찰제도인 판매사업자 선정제도를 ‘SMP+REC 고정가 입찰제도’로 확대하는 방식으로 개편하고, 기존 3MW 이하 사업자인 입찰자격도 모든 사업자가 참여할 수 있도록 넓힌다.

   
 

의무 미이행 경우
패널티 방안 검토

‘SMP+REC’ 합산고정가격 계약제도는 발전공기업들이 태양광ㆍ풍력 사업자로부터 REC 구매계약 시 ‘SMP+REC’를 합산한 장기고정가격으로 구매토록 의무화하는 방안이다. 의무부과대상은 그룹1 공급의무사다. 그룹1 공급의무사란 신재생에너지 공급의무화제도 관리 및 운영지침에 규정된 공급의무자별 기준발전량의 5000MW 이상 설비용량 발전사를 가리킨다. 5000MW 미만은 그룹2에 속한다.

또한 적용대상설비는 태양광과 풍력이다. 단 SMP 변동을 연료비 변동으로 일부 흡수 가능한 연료형 발전설비는 제외키로 했다. 계약기간은 20년 내외이며 시행방안은 REC 외부구매 계약 체결 시 의무를 부과하는 방식이다. 의무를 미이행하는 경우 패널티를 내리는 안이 검토됐다.

SMP+REC 합산가격 기준 태양광 입찰시장은 현재 운영 중인 판매사업자 선정시장의 입찰방식을 기존 REC 고정가 입찰에서 SMP+REC 합산가격 입찰방식으로 변경 운영하는 방식이다. 전체 태양광 설비를 적용대상으로 한다. 현행 판매사업자 선정시장의 참여용량제한은 폐지한다. 풍력은 많지 않은 프로젝트 개수, 프로젝트별 추진단계와 여건 그리고 원가가 다른 등 입찰방식 적용에 한계가 있는 점이 있다.

계약기간(안)은 20년이다. 시행방안은 선정시장 입찰시 SMP+REC 합산가격 입찰 방식이다. 기존 판매사업자 선정시장에서는 REC 가격만 입찰하는 방식이었다.

태양광 입찰시장 세부 운영절차는 먼저 입찰 수요량을 조사하고 사업자 입찰 의향을 조사한 후 입찰공고 및 평가를 거쳐 낙찰자 선정 및 계약의뢰 후 계약을 체결하는 프로세스다. 입찰공고시점 이전에 발전사업허가를 받은 태양광 사업을 입찰대상으로 하며 선정방법은 저가낙찰방식이다.

계량평가 70%(판매가격), 사업내역서 평가 30%(유지보수 체계의 적절성, 안정적 사업 운영 능력, 지역 및 산업발전 영향도)로 구성한다. 입찰가격은 SMP+REC 합산가격(REC가격=선정가격-SMP)이다.

사업 안정성ㆍ구매효율성 효과 ‘기대’
소규모사업자 시장경쟁서 불리 ‘우려’


해외 선진국에서도 신재생발전의 수입변동 위험을 완화하기 위한 형태의 합산가격 장기계약의무를 부여하고 있으며 시장 기능을 활용하기 위한 입찰제도를 운영한다. 미국의 경우 공급의무자에게 장기 번들(Bundle) 계약 의무를 부과한다. 캘리포니아, 메사추세츠, 코네티컷 등 다수 주에서 장기 번들(Bundle) 계약 의무가 부과돼 있다. 이는 시장 기능 활용을 목적으로 입찰제도를 운영하는 것이다. 캘리포니아 RFO, RAM 제도 등 입찰을 통한 가격결정방안을 활용한다.

영국의 경우에는 차액계약제도(Contract for Difference) 도입을 통해 고정가 형태의 장기계약 제도를 도입했다. 신재생 발전 전체 판매가 기준의 입찰제도를 운영하며, 낙찰 시 장기계약을 체결한다. 독일의 경우에는 경매입찰제도를 도입했다. 즉 ‘고정가 장기계약 (기존 FIT 제도 준용) + 경쟁입찰’을 통한 가격 결정 방식이다. 2015년부터 100kW~10MW 일반부지 태양광을 대상으로 시범 도입했다.

정부는 장기 SMP+REC 합산가 계약 도입 시 신재생 공급측면에서는 사업안정성 강화 효과가, 수요측면에서는 구매가격의 효율적 결정 효과가 나타날 것으로 기대한다. 즉 총 판매단가 고정으로 가격변동 위험을 해소하고 장기계약 확보를 통해 장기 수입 획득 가능성을 확보한다는 것이다.

또 시장 경쟁을 통한 가격 설정으로 효율적 구매 가격 설정을 유도하고 장기 수입 안정성 보장으로 인해 가격인하 가능성이 존재한다는 것이다. 신재생발전사업자 수입액 변동 관련 REC 판매가격만 고정되는 기존 태양광 판매사업자 선정 제도에 비해 SMP+REC 방식의 계약도입 시 신재생사업자의 사업 안정성이 제고될 것으로 예상됐다.

SMP+REC합산계약의 도입을 통해 신재생발전사업자의 수입 안정성 제고 효과가 강화될 것으로 기대되지만 수익성의 개선 또는 악화는 향후 시장에서 결정되는 합산가격 수준에 따라 시장에서 결정되는 점은 주의해야 할 부분이다.

향후 대규모 사업자를 입찰시장에 참여하게 함으로써 소규모 사업자의 경우에는 경쟁에서 불리할 수 있다는 문제 제기도 나온 바 있다.

이에 대해 정부는 기존 소규모사업자 우선선정 비율 50% 이상을 유지하고, 대규모사업자의 참여수요를 입찰물량에 적정수준 반영함으로써 소규모사업자를 보호해 나갈 것이라고 밝혔다.

   
 


수익성 개선 또는 악화, 시장
합산가격 따라 결정 ‘주의’

SMP+REC 합산가 계약 도입 시 이해당사자별 기대효과는 신재생발전사는 수입변동 위험 제어를 통한 사업안정성 확보, SMP 변동효과를 REC가격으로 회수하는 것이다. 금융기관은 원리금 회수 위험 축소에 따라 신재생 자금 투자를 확대할 수 있을 것으로 기대됐다.

공급의무사는 입찰 및 경쟁을 통한 REC 구매비용 결정에 따라 구매효율성 제고 효과가 기대됐으며 전기소비자는 신재생 발전전력의 구입비용 변동성 축소, 장기고정가 계약을 통한 위험 해소로 신재생전력구입 비용절감 기회를 확보할 수 있을 것으로 예상됐다.

즉 SMP+REC 합산가 계약 도입 시 안정적 공급확대 환경 강화와 효율적 신재생전력 구입 환경구축으로 비용효과적인 신재생에너지 확대 효과를 얻을 수 있을 것으로 추정됐다.

정부는 2017년 1분기 판매사업자선정시장부터 SMP+REC 합산가격 기준 입찰을 시작한다고 밝혔다. 선정시장 의뢰물량 확정, 규모별 우선배정 물량 확정, 공급의무사의 REC 정산시스템 구축 등 1분기 입찰시장 운영에 돌입한다는 계획이다.

‘SMP+REC’ 합산가격 기준 입찰시장은 기존의 ‘3MW 이하’라는 소규모사업자 참여용량제한이 ‘전체’로 풀리게 됨에 따라 시장규모가 커지고 경쟁이 치열해질 전망이다.

3MW 이하 참여 용량 제한 규제 ‘해소’
100kW 미만 절반이상 우선 선정 ‘존치’


대책 발표 이후 희비가 엇갈리고 있다. 발표안대로 제도시행에 돌입할 경우 시장에서 경쟁력을 갖춘 발전공기업의 경우에는 향후 SMP 가격이 오르더라도 신재생 구입비용이 증가하지 않음에 따라 신재생 보급비용을 줄이는 효과를 기대하는 것이 가능하다.

반면에 소규모 민간발전사들의 불안감은 팽배해지는 상황이다. 이들의 불안감은 제도 개정 고시를 위한 절차로 먼저 진행된 지난달 14일 ‘신재생에너지 보급 활성화 방안 공청회’에서 공식적인 문제 제기를 통해 드러난 바 있다.

이들은 정부가 신재생 보급 확대를 위해 추진하는 ‘SMP+REC’ 합산 고정가격제도가 발전공기업들의 수익성 제고만을 위하고 경쟁력에서 불리한 민간발전사들은 도태되도록 희생시키는 처사라는 비판적 의견을 전하기도 했다.

공식적 문제 제기 후 정부 측에서는 소규모 사업자를 입찰 경쟁에서 보호할 수 있도록 방안을 시행하겠다고 공언했다. 즉 기존 입찰시장의 3MW 이하 제한 시에도 존재했던 100kW 미만 소규모사업자 우선선정 50% 이상의 비율은 존치시키는 것이다.

기존의 ‘절반 이상’ 우선선정 비율이 유지되면 시장 전체 규모는 커지는 데 따라 입찰시장에서 100kW 미만 소규모사업자는 참여 물량이 산술적으로는 증가하게 된다. 결국 이 제도의 성패(成敗)와 공과(功過)는 2017년, 올해 본격 시행에 들어가 확인하게 될 전망이다.
 

■ 2017년 ‘SMP+REC’ 제도 시행 Q&A

100kW 미만 50% 우선선정 ‘지속’

개정 고시 후 세부절차 신재생에너지센터 규정

2016년 12월 마지막 주까지 ‘SMP+REC’ 제도를 도입하는 개정 고시는 결국 나오지 않았다. 이에 본지는 12월 30일 이 제도 시행과 관련한 신재생에너지 정책 사안에 대한 내용을 정책 당국에 확인해봤다. 다음은 그 내용의 일문일답.

▩ 2016년 12월 30일 오후 현재까지 ‘SMP+REC’ 개정 고시가 안 됐다.
= 아직 결재가 안 났다. 상황에 따라 오늘이라도 (결재가) 날 수 있다.

▩ SMP+REC 개정은 공청회를 포함해서 어떻게 절차가 이뤄지나.
= SMP+REC 고정가격제도 도입은 신재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리 운영지침(산업부 고시 2016-171호)의 개정을 통해 추진된다. 지난 2016년 12월 14일 관련 공청회를 에너지공단이 열었고, 현재 고시 개정안 작업 중인 상태로 보면 된다. 늦어도 2017년 1월 첫 주에는 고시개정을 목표로 하고 있다.

▩ 이미 2017년도 1분기부터 SMP+REC 합산가격 장기계약 의무화 및 입찰시장을 시행한다고 발표하신 바 있다. 당장 1분기 시작인데, 구체적 절차와 계획에 대해서도 알려 달라.
= SMP+REC 장기계약 입찰은 기존의 태양광 판매사업자 선정제도를 확대 개편하는 것이다. 고시개정 후 관련 세부절차들을 신재생에너지센터 규칙으로 규정한 후 사전에 관련 설명회를 개최할 예정이다.

▩ SMP+REC 도입은 그동안 많이 기다려지기도 했던 제도다. 시점이 2016년 11월 말 도입발표를 할 수 있었던 계기가 있었는가.
= 그간 지속적으로 신재생 발전사업의 원활한 금융투자를 위해 업계에서 수익 안정화 방안을 건의해 왔고, 그 일환으로 이 정책을 도입하게 됐다.

▩ 또 소규모 발전사업자를 비롯해 시장의 불안감도 어느 정도는 있는 것 같다. 100㎾이하 우선계약 50% 이상이라는 것으로 정말 괜찮을 것일까.
= 현재 신재생에너지 공급의무화제도 및 연료 혼합의무화제도 관리 운영지침에서는 기존 태양광 판매사업자 선정 시 100kW 미만 사업자를 50% 이상 우선 선정하도록 하고 있다. 향후에도 이를 지속적으로 적용할 계획이다.

▩ 그 전에 RPS 연도별 의무공급량 비율도 높였다. 신재생에너지 보급 활성화 대책과 전반적으로 연결된 정책 추진으로 봐도 무방한가.
= 말씀하신 대로 이번 대책들과 RPS 의무비율 상향은 모두 신재생에너지 보급 확대를 위한 정책들이다.

▩ 신재생에너지 정책에 대해 큰 틀에서 전반적인 정부정책기조 설명이 필요할 것 같다.
= 정부의 신재생에너지 정책은 국제적 규준을 따라 추진한다. 또 세부 추진방안에 대한 폭넓은 의견 수렴을 중요하게 여긴다.

▩ 2016년 11월 말 신재생에너지 보급 활성화 대책을 발표하시면서 기존 목표연도를 10년 앞당기셨다. 이유는 무엇인가, 정말 가능할까, 목표 수치만 나와 있는 감이 있는데 세부계획은 언제쯤 나오는가.
= 2016년 11월 말 신재생에너지 보급활성화 대책은 신재생에너지를 지속적으로 확대 보급하기 위한 방안들을 마련한 것으로 정부는 앞으로도 2025년 11% 달성을 위해 필요한 정책들을 꾸준히 추진할 계획이다.

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