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[기고] LNG 직수입과 가스산업 민영화, 문제점은?
백종현 전국공공운수노동조합 한국가스공사지부 정책국장(공학박사)
2018년 01월 04일 (목) 10:52:01 에너지신문 energynews@ienews.co.kr
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천연가스산업, ‘공공성 확대’ 절실한 시점이다

[에너지신문] ‘중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기, 수리, 수도, 가스 및 공공성을 가진 기업은 국영 또는 공영으로 한다. 공공필요에 의하여 사영을 특허하거나 또는 그 특허를 취소함은 법률의 정하는 바에 의하여 행한다. 대외무역은 국가의 통제 하에 둔다.’ 이는 1948년 7월 17일 제정된 제헌헌법 제87조에 담긴 내용이다.

1987년 개정된 현행 헌법 제120조 1항에는 ‘광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다.’ 2항에는 ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다’라고 명시돼 있다.

제헌헌법에 따르면 가스·전기·철도 등 국민 생활의 기본적 필요 충족과 생산경제 활동에 제공하는 사회기반시설이 갖는 국가적 중요성을 고려할 때 공공서비스는 민간에 매각해서는 안 되며 국가 또는 지방자치단체·공공기관이 직접 운영해야 한다는 것이다. 천연가스와 같은 자원은 필수공공재로 규정해 국민 편리와 이익을 위해 개발되고 이용돼야 한다는 의미다.

사회기반시설의 사유화·사영화를 원칙적으로 금지하고 운영에서 공공성 유지의무를 부과하며, 국민 기본권으로서 공공서비스 접근권을 보장하는 방향의 개헌과 입법이 이뤄져야 한다. 정부가 공공서비스의 소유와 운영방식을 변경할 때에는 민주적인 공론화와 합의는 물론 최소한 국회 동의를 거치도록 하는 견제 장치가 필요하다.

지난 정권은 사용자에게 연료 선택권을 줘야한다는 이유로 자가소비용 천연가스 직수입 제도를 시행, 민간에 천연가스시장을 개방했다. 이후 이윤추구를 최우선 목표로 하는 기업답게 민간사업자들은 이 목표 성취를 위해 그동안 무단한 노력을 경주해 왔다.

천연가스 도입은 70년대 1,2차 석유파동 이후 불안정한 에너지 수급과 성장위주 경제정책에 의한 환경오염을 개선하고, 시민들에게 쾌적하고 편리한 청정에너지를 공급하기 위한 목적에서 80년대 초반부터 시작됐다.

대부분의 국가기간산업과 마찬가지로 국가가 천연가스 도입 전 부문을 책임지고 수행하는 것을 목표로 했지만, LPG와 연탄 등 지역 난방사업자들의 반발로 인해 해외 천연가스 수입과 국내 도매사업은 공기업인 한국가스공사가 수행하고, 가스공사로부터 공급받은 천연가스를 가정 또는 산업체에 소매하는 사업은 전국 각 지역별로 독점 영업권을 부여받은 민간 도시가스사가 수행하는 산업구조로 출발했다. 일반 시민들이 가스산업이 이미 민영화된 것으로 이해할 수 있는 것도 이런 기형적인 산업구조에 기인한 것이다.

국내 가스산업이 성숙단계에 들어서기도 전에 IMF 관리체제 아래 놓인 한국은 영국식 공기업 분할매각 민영화 정책을 추진했다. 그때부터 시작된 가스산업 민영화 시도는 끊임없이 실패했고 박근혜 정부까지도 뜨거운 쟁점이 돼 왔다.

이에 문재인 정부에서 미세먼지 감축, 원자력 및 석탄 발전량 감축 정책을 추진하는 에너지 전환 정책에 따른 LNG 발전 확대를 기회로, 자가소비용 천연가스 직수입 확대의 문제점과 가스산업 민영화 문제점을 중심으로 살펴보고자 한다.

공영체제에서 LNG 전담 도입 후 수익 신재생 산업 투자 필요

LNG 직수입제도 승인제 전환·전문가 참여 심층 논의해야

■ 에너지 전환, 재생에너지 17~19%·LNG 발전 34~36% 구성 제시

온실가스 감축에 대한 국제사회 압력이 가중되고 국내 미세먼지 증가로 시민의 건강 피해 우려가 심화됨에 따라, 문재인 정부는 원전 및 석탄발전 축소 등 친환경·저탄소 에너지 정책을 추진하고 있다. 미세먼지 감축을 위해 봄철 일부 석탄 발전기의 일시적 셧다운, 30년경과 노후석탄발전기 10기의 조기 폐쇄, 석탄 화력발전소 신규건설 전면중단을 통해 석탄발전 감축을 발표했다. 또한 신규원전 전면중단 및 건설계획 백지화, 설계수명 다한 원전 즉각 폐쇄를 통해 원전감축 정책 실행을 계획하고 있다. 환경과 안전을 중심으로 하는 에너지전환 정책으로 기저발전인 원전과 석탄발전 설비 감소를 보완하기 위해 2030년 기준 신재생에너지를 발전비중에서 20%를 계획하고 있으며 신규 LNG 발전 증설이 예상된다.

2017년 3월 기준 발전설비 총용량은 109GW이며 그 중 LNG 발전 설비용량은 35GW로 32%를 차지하고 있다. 그러나 경제급전 정책으로 실제 발전비중은 석탄이 42%, 원자력이 28%, 그 다음으로 LNG 발전이 22%를 차지해 총 46GWh 발전량을 보이고 있다.

2017년 9월 1일 국회 산업위 통상·에너지 소위 보고자료인 ‘제8차 전력수급기본계획 추진현황 및 향후계획 보고’에 따르면 2030년 전력수요는 101.9GW를 예상하고 있다.

에너지경제연구원에서 발표한 ‘신정부 전원구성안’과 현대경제연구원에서 발표한 ‘온실가스 감축 및 미세먼지 저감을 위한 전력정책 제안’에 따르면 문재인 정부의 에너지 전환 정책을 달성하기 위한 에너지믹스는 신재생에너지를 17~19%, LNG 발전을 34~36% 구성해야 한다고 밝히고 있다.

2017년 3월 국회는 전기사업법 제3조(정부 등의 책무)를 개정하면서 전력수급기본계획을 수립할 때 전기설비의 경제성, 환경 및 국민안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하고 전력거래소는 전력시장 및 전력계통의 운영과 관련해 경제성, 환경 및 국민안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 검토해야 한다는 조항을 신설했다.

전력수급 시 환경 및 국민 안전 등을 고려해야 함을 규정해 발전단가가 저렴한 석탄이나 원자력 발전보다 친환경·저탄소 에너지인 LNG발전 또는 신재생 발전을 우선 가동할 수 있는 법적 근거를 마련한 것이다.

현재 전력수급 정책은 설비용량 중심으로 관리되고 있어 실제 발전량의 변화로 이어지는데 어려움이 존재한다. 전력수급기본계획은 발전설비용량 계획 중심으로 수립되고 있으며 실제 발전량 믹스에 대한 계획이 부재하다. 경제급전 원칙 중심의 에너지정책이 지속될 경우 환경 및 국민 안전을 고려한 에너지 전환 정책은 실현 불가능하다.

원자력, 석탄 발전을 축소하고 신재생에너지, 천연가스 발전을 확대하기 위한 에너지 믹스 변화를 이루기 위해서는 설비용량 중심이 아니라 친환경·저탄소 에너지를 고려한 발전량 중심의 전원믹스 관리가 이뤄질 수 있도록 정책의 방향을 설정하는 것이 중요하다.

가동 및 건설 중인 LNG 프로젝트, 호주 및 북미 중심의 신규 공급 증가 등으로 인해 2022년까지 LNG 공급 초과가 전망되는 구매자시장 기조는 2023~2024년경 LNG가 고가로 전환되는 판매자 시장으로 전환될 것으로 전망된다.

LNG 사업은 가스전 개발, 액화 플랜트 건설, 수송선 건조, 인수기지 건설 등 대규모 투자가 선행돼야 하기 때문에 장기 LNG 판매계약 확정 후 개발하는 것이 일반적이다. 생산자의 안정적 투자비 회수를 위해 프로젝트 개발물량의 약 80~90%에 대해 개발 전 약 20년의 장기계약의 선행이 필요하다.

신규 장기 LNG 물량을 도입하기 위해서는 협상단계(약 1~2년)와 건설단계(약 5년)가 필요하며, 실질적으로 LNG 도입 시까지 약 5~7년가량의 사전 준비기간 필요하다. 신규물량을 저렴하고 안정적으로 확보하기 위해서는 기존 및 신규 등 다수의 프로젝트 간 경쟁유발이 가능하도록 수요발생 약 6~7년 전 선제적 추진이 필요하다는 점에서 LNG가 저가인 현 시점에 도입계약 추진이 필요하다.

   

■ LNG 직수입 제도, 국제가격 낮을 때만 이용하는 재벌의 특혜

1999년 11월 정부는 가스공사를 3개의 도입·도매회사와 1개의 설비회사로 분할해 도입·도매회사는 민간에 매각하고 설비(생산·공급)회사는 공기업으로 유지한다는 민영화 기본계획을 수립하고 입법을 추진한 바 있다.

그러나 2002년 2월 25일 가스·발전·철도 공동 파업과 노동조합이 제기했던 민영화에 대한 문제점이 입증되면서 2005년에 이르러 민영화 추진은 중단됐다. 파업 당시 노·정 협약을 통해 ‘국민 불편을 최소화하고 국내 가스 산업을 발전시킬 수 있도록 노동조합의 합리적인 대안을 검토해 민영화 시기 및 시행 방법에 대해 논의’하기로 한 것이 정부의 일방적인 민영화 추진에 제동장치로 작동한 것이다.

이후 이명박 정부는 2008년 10월 천연가스 도입·도매 부분에 대해 경쟁체제 도입이라는 명분 아래 에너지 재벌기업에게 신규로 천연가스산업에 진입을 허용하는 방식의 민영화 계획을 발표하고, 국회 입법으로 법안을 상정했다.

그러나 에너지 재벌의 천연가스산업 진입은 재벌특혜 보장과 가정용 도시가스 요금 폭등을 유발하고 국내 가스수급을 불안하게 한다는 시민여론이 형성되면서 민영화 법안은 18대 국회 종료와 함께 폐기됐다.

박근혜 정부는 국정과제로 ‘안정적인 에너지수요와 공급 및 산업구조 선진화’를 추진하겠다고 발표했다. 에너지산업 구조개편은 천연가스 민간직수입을 활성화하겠다는 것이었다.

이후 2016년 6월 기획재정부는 천연가스 민간 직수입 활성화를 통해 시장 경쟁구도 조성 후, 2025년부터 단계적으로 민간에게 천연가스 시장을 개방하겠다고 발표했으며, 산업통상자원부도 같은 해 7월 가스시장 직수입 및 도매 민간참여 추진방안을 발표했다.

이에 따르면 2025년까지 자기소비용 직수입 물량을 점진적으로 확대해 민간참여 기반을 조성한 후 2025년 민간참여 효과가 전기요금 인하로 연결될 수 있는 발전용부터 단계적으로 도매시장 민간 참여를 개시하겠다는 계획이다.

2008년 미국 금융위기 및 2014년 이후 유가 하락에 따라 LNG 도입가격이 낮아지는 환경아래 SK E&S 등의 직수입 물량 급증으로 12차 장기천연가스수급계획 기준 2029년 발전용 직수입 비중이 53.9%에 이를 것으로 전망된다.

자가소비용 천연가스 직수입은 직수입 대상 물량에 대해 에너지 재벌이 직수입을 선택 가능한 권리이지 반드시 직수입을 추진해야 하는 의무는 아니다. 에너지 재벌의 직수입 선택권으로 인해 직수입자는 직수입 추진 여부 결정과 직수입 후 발전설비 운영에 있어 유리한 위치에 있다.

민간의 직수입 선택권 행사로 인해 도시가스 소비자는 천연가스 직수입 위험을 부담하는 반면 직수입사는 효과와 이익을 독점하는 결과를 낳아 에너지 재벌과 가정용 도시가스를 사용하는 소비자간 불균형이 존재하고 있다.

직수입자는 LNG가 저가인 구매자 시장에서만 직수입을 추진하고, LNG가 고가인 판매자 우위시장에서는 가스공사로부터 LNG를 공급 받는 방식을 선택하고 있어, 직수입 제도는 에너지 재벌에게 알짜 빼먹기(Cream Skimming) 각축장을 제공하는 것이다.

자가소비용 직수입제도의 확대 또는 부진은 직수입자의 경제행위, 즉 기회주의적 행태에서 기인한다. 자가소비용 직수입제도는 발전소나 산업체가 정해진 목적(발전용 또는 산업용)으로만 소비하기 위해 해외에서 직접 천연가스 계약을 체결해 국내로 도입해오는 제도이다. 국제 LNG 시장 가격은 대체로 판매자 중심으로 형성되다가 간헐적으로 구매자 중심으로 형성되는 경우가 있으며, 구매자 중심으로 변경될 때에는 가격이 상당히 큰 폭으로 떨어져왔다. 국제 LNG 시장이 낮은 가격으로 형성될 때 특혜를 보장해 주는 것이 바로 직수입제도의 기본 취지이다.

직수입제도가 도입되기 전까지는 가스공사가 도입한 천연가스를 국내에 평균가격으로 공급해왔다. 가스공사가 A계약으로부터 톤당 1500원에 1000만톤, B계약으로부터 톤당 1000원에 1000만톤, C계약으로부터 톤당 500원에 1000만톤을 수입해 왔다면 국내 도입 원가는 3개 계약 평균가격인 톤당 1000원이 된다.

그런데 직수입제도가 허용된 상황에서는 직수입자들은 국제 LNG 시황이 가스공사의 평균가 보다 저가인 C계약일 경우에만 직수입을 추진한다. 이것이 지금까지 검증된 국내 직수입 현황이다.

다시 말해 직수입자들은 가스공사의 평균도입단가보다 낮게 수입할 수 있는 경우에만 직수입을 추진한다는 것이다. 한 민간기업의 천연가스 직도입 포기사례도 가스공사의 평균 도입단가 보다 낮게 계약을 체결할 수 없었기 때문에 발생한 것이다.

그런데 문재인 정부에서 친환경 발전을 확대하고 저렴한 천연가스를 수입할 수 있다는 낙관적 전망이 기회주의적인 행태를 취할 수밖에 없는 직수입자들에게 직수입을 부추기고 있는 현실이다.

박근혜 정부에서는 천연가스 민간 직수입 활성화에 대한 효과로 천연가스 공급비용과 전기요금 인하를 유도 할 수 있다고 주장해 왔다. 2013년 10월 국정감사에서 산업통상자원위원회 민주당 박완주 의원(천안을)은 전력거래소에서 제출받은 ‘LNG복합발전소 발전정산 단가’ 자료를 분석해 가스공사보다 저가로 LNG를 직수입한 SK E&S의 2010년 발전 정산단가는 1㎾h당 130.69원으로, 가스공사로부터 공급받은 포스코에너지의 123.56원보다 오히려 비쌌다고 발표한 바 있다.

민간발전사가 저가의 천연가스를 직접 수입한다 하더라도 전력거래소 거래가격과 전기요금에는 아무런 효과가 없다는 것이다. 전력거래소는 2013년 4월 LNG 직수입에 따른 전력시장 가격인하 효과 분석을 통해 ‘SK E&S가 가스공사로부터 연료를 공급받는 경우 보다 전력구입비용을 1230억원 절감했다’고 주장했으나, 저가의 천연가스를 직접 수입한 SK E&S 발전소의 경우 원료비 차액 5236억원은 한전이 SK E&S에게 추가로 지불한 금액이므로 인상효과에 해당된다고 밝혔다.

즉 천연가스 직수입으로 인한 한전 전력 구매비용 인하효과 1230억원 및 인상효과 5236억원을 종합 고려하면 국민의 전기요금 부담이 4006억원 증가되는 것을 의미한다.

그동안 대기업이 천연가스를 싼값으로 수입해서 발전시장에 참여했지만 전기요금은 하락하지 않고 대기업만 막대한 이득만 올려온 셈이다. 이것이 자가소비용 천연가스 민간 직수입의 실체이다.

우리나라와 일본은 인접 국가와 배관망 네트워크가 없고 LNG 전량을 수입에 의존하고 있으며, 다른 나라에 비해 동하절기 수요편차가 극심하다는 점 등에서 유사하다.

그러나 민간기업에게 천연가스 수입과 판매를 맡긴 일본은 천연가스 도입비용은 한국과 같은 수준이지만 가정용 도시가스요금은 한국보다 두 배 이상 비싸다. 또한 가정용과 산업용 천연가스 요금정책을 보면 우리나라는 가정용과 산업용 요금차이가 크지 않은 반면 일본을 비롯해 가스산업이 민영화된 나라는 원가를 가중시킨다는 이유로 가정용이 산업용에 비해 두 배 정도 비싼 정책을 취하고 있다.

이는 연간 사용량이 많고 연중 일정하게 사용하는 산업용에 대해서는 할인정책을 취하고, 소량이면서 연중 사용량 편차가 큰 가정용에 대해서는 가스가격에 가중치를 부여하는 정책을 취하기 때문이다.

‘민영화’ 일본, 가정용 도시가스요금 2배 비싸

자가소비용 천연가스 직도입, 특정 재벌만 이익

■ 수급불안, 기회주의적 시장참여 우려되는 직수입제도 폐기해야

가스산업 민영화의 최종 종착지는 가정용 도시가스요금 인상과 에너지 재벌의 이윤 증대이다. 직수입자의 기회주의적 시장참여, 가스요금 인상에 따른 국민부담 증가 우려, 전기요금 인하 기회 상실 우려 및 직수입자의 수급책임에 대한 불명확성으로 인한 국가 수급불안 유발 등 자가소비용 천연가스 직수입제도는 명백한 경제민주화 악법이며 반드시 폐기돼야 할 제도다.

직수입자의 기회주의적인 알짜 빼먹기 행태를 방지하기 위해 직수입을 현행 신고제에서 승인제로 전환해야 한다.

또한 발전사업자의 경쟁력이 내재적 효율이 아닌 직도입 관철 여부에 의해 결정되는 발전시장 왜곡을 해소하기 위해 가스산업 민영화가 초래하는 다양한 문제점을 국회, 당사자 및 학계 전문가 참여해 천연가스 직수입제도 폐지에 대해 심도 있게 논의해야 한다.

미세먼지 및 원전 감축을 위해 증가되는 가스수요는 건강 피해 및 원전 위험성을 감내한 전 국민에게 혜택이 돌아가야 한다. 그렇기 때문에 가스요금 및 전기요금을 동시에 인하시킬 수 있는 방안인 ‘한국가스공사 중심 공영체제로 LNG를 전담 도입’하도록 해야 한다.

에너지 전환 정책의 성공을 위해 LNG 발전 증가에 따른 천연가스 연료공급(한국가스공사) 및 LNG발전(발전공기업)은 에너지산업의 공공성 확대를 위해 공공기관이 담당하고, LNG 발전 증가에 따른 공공기관의 수익은 신재생에너지 개발 및 확대 보급에 투자해야 한다.

그 동안 정부는 천연가스 민간 직수입을 확대해도 민간기업에 의한 가스산업 지배력이 크지 않을 것이라고 강변해 왔다.

하지만 결국 직수입 제도 확대의 궁극적 목표는 석유산업처럼 국내 가스산업의 과점체제를 구축하는 것이다. 시민 편익증진과 에너지 산업의 공공성을 키우는 방향으로 천연가스산업 정책을 재편해 나가야 한다.

특정 재벌기업의 이익만 올려주는 자가소비용 천연가스 직도입 정책에 대한 전면적인 재검토가 더욱 필요한 시점이다.

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