[기획] 에너지 세제 개편, ‘과세 형평 제고’ 차원에서 검토해야

[에너지신문] 에너지 세제 개편은 과세 형평 제고 차원에서 검토해야 한다는 주장이 제기됐다.

국회 입법조사처는 이같은 내용을 골자로 하는 ‘에너지 과세 체계 개편의 쟁점과 과제’ 보고서를 20일 공개했다.

보고서는 에너지 관련 소비세의 과세 체계가 개별소비세, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세, 자동차세(주행분), 교육세로 구성된다고 설명했다.

보고서에 따르면 2016년 기준 에너지 관련 세수는 22조 9000억원으로 연도별 세수는 증가하는 추세이며, 에너지 관련 세수 중 가장 비중이 큰 것은 교통ㆍ에너지ㆍ환경세이다.

특히 전체 에너지 관련 세수 중 휘발유와 경유에서 파생되는 세수 비중은 90% 이상으로, 우리나라의 에너지 세제는 수송용 연료(유류) 위주로 과세되고 있어 발전용 에너지에 대한 세금수준이 낮은 편이다. 이에 따라 특정 에너지원에 집중된 과세 체계로 인해 용도별, 연료별 과세 형평성이 부족하다는 문제가 있다.

또한 환경오염비용 등 사회적 비용의 반영이 미흡해 비효율적인 에너지 사용을 유도하고 있다는 지적이 있다는 설명이다.

◆과세 불균형, 발전용 에너지 과세 강화해야

송 조사관은 각 에너지원 간 ‘과세 형평 제고’와 ‘사회적 외부비용의 내재화’라는 관점에서 에너지 과세 체계 개편이 이루어질 필요가 있다고 주장했다.

우선 발전용 에너지 세제의 경우, 수송용 연료에 과중된 과세 불균형 해소를 위해 발전용 에너지에 대한 과세를 강화하고, 유연탄과 LNG의 세율 조정을 통해 발전용 에너지원 간 과세 형평을 높일 필요가 있다고 설명했다.

세율 조정의 방안으로 유연탄의 세율 인상, LNG의 세율 인하, 양자의 동시 추진 등의 방안이 고려될 수 있다고 밝혔다.

아울러 경유 등 수송용 에너지 에 대해서는 각 에너지원별 사회적 피해비용 등에 대한 추정작업 선행과 더불어 환경오염 등 외부 효과와 물가안정의 측면 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다는 입장이다.

또한 원자력, 수송용 전기 등 현재 미과세 되고 있는 에너지원 및 온실가스 감축을 위한 탄소세의 도입 등에 대해서도 중ㆍ장기적 관점에서 심도 있는 논의가 요구된다고 주장했다.

그 밖에 실효과세 보장을 위해서는 물가연동제 도입이 하나의 대안이 될 수 있을 것으로 보이고, 2018년 일몰 도래 예정인 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 경우 그동안 3년 단위로 일몰이 계속 연장돼 왔으나, 유지 또는 폐지에 대한 중장기적 운영 방향의 설정이 요구된다며 교통ㆍ에너지ㆍ환경세 유지 시에는 에너지세의 환경세로의 역할 강화 차원에서 환경개선 특별회계 등으로의 전입 비중을 높이는 방안 등을 고려할 필요가 있다고 밝혔다.

보고서는 우리나라의 에너지 세제가 수송용 연료(유류) 위주로 과세되고 있어 발전용 에너지에 대한 세금수준이 낮다는 것이 쟁점이라고 봤다.

발전용 에너지 사용량은 전체 에너지 사용량의 55% 이상을 차지하나, 에너지 사용량의 15% 내외를 차지하는 수송용 에너지가 에너지세 부담의 80% 이상을 차지하고 있고, 특히 수송부문의 세부담 중 휘발유와 경유에서 파생된 세금이 90% 이상이다.

특정 에너지원에 집중된 과세 체계는 에너지원 별 조세 중립성을 저해하고, 에너지원의 상대가격 체계에 영향을 미쳐 비효율적인 에너지 사용을 유도하는 문제가 있다는 것이다.

발전용 에너지원 중 특히 유연탄은 2014년 7월 개별소비세 도입 이후 세율이 지속적으로 인상됐으나, 여전히 LNG에 비해 과세수준이 낮아 발전용 에너지원 간 과세 형평의 문제가 제기되고 있다.

또한 환경에 미치는 영향 등 오염물질 배출에 따른 사회적 비용까지 고려하는 경우, 현행 유연탄의 과세체계는 LNG에 비해 훨씬 유리한 구조라는 주장이다.

그 밖에도 원자력의 경우, 전체 전력 생산의 30%를 차지해 석탄 발전(39.6%)에 이어 두 번째로 높은 발전 비중을 지님에도 개별소비세 과세는 이루어지지 않고 있어 발전 에너지원 간의 과세 형평 및 원자력 발전의 위험비용 내부화를 위해 원자력 과세가 필요하다는 의견이 있다고 밝혔다.

이에 따라 보고서는 발전용 에너지에 대한 과세 강화를 통해 수송용에 집중된 에너지 과세 체계의 불균형을 해소할 필요가 있으며, 특히 발전용 연료 중 유연탄과 LNG 간 과세 형평을 제고함으로써 개별소비세의 교정세로서의 기능을 강화하고, 중장기적으로 석탄 위주 발전에서 친환경 연료인 LNG로 에너지 발전 구조의 전환을 유도할 필요가 있다고 주장했다.

유연탄에 대한 과세는 2014년 최초 도입 이후, 유연탄 발전으로 파생되는 환경오염 등 사회적 비용을 원인제공자에게 부담시키고 친환경적인 LNG 발전과의 제세부담금의 차이를 줄이기 위해 세율의 단계적 강화가 이루어져 왔으나, 아직까지 발전용 에너지원 간 과세 불균형의 문제가 해소되지 못하고 있다는 점에서 추가 세율 조정의 필요성이 있다는 설명이다.

보고서는 발전용 에너지원 간 세율 조정의 방안으로 △유연탄 과세 강화 △LNG 과세를 인하 △양자를 동시추진 등을 고려할 수 있다고 밝혔다.

또한 원자력 과세의 경우, 아직 세법 개정과 관련한 본격적인 논의는 구체화되지 않은 상황이나 발전연료 간 과세 형평 등을 고려할 때 장기적인 에너지세제 개편 관점에서 논의ㆍ검토해 볼 필요가 있는 과제라고 말했다.

◆경유세, 단순 상대세율 조정으로 접근해선 안 돼

보고서는 수송용 에너지 세제의 경우, 최근 미세먼지 등 대기오염 문제가 사회적 이슈로 부각되면서 사회적 비용 저감을 위해 세율 인상을 통해 경유(디젤유) 사용 억제를 유도함으로써 오염원을 저감할 필요가 있다는 논의를 소개했다.

보고서는 경유 세율의 조정은 단순히 수송용 에너지원 사이의 상대 세율 조정 문제로 접근하기 보다는 에너지 세제 개편 전반의 관점에서 신중하게 논의돼야 할 사안으로, 각 에너지원 간 과세 체계의 형평성 제고와 환경 관련 외부 비용의 내재화라는 에너지 세제 개편의 큰 틀에서 전반적인 검토가 이루어지는 것이 타당한 정책방향으로 보인다고 밝혔다.

중장기적으로 에너지원별 적정 과세를 위해 에너지 세제 전반에 대해 각 에너지원별 사회적 피해비용(외부비용) 등에 대한 정확한 추정 작업이 선행될 필요가 있다는 것이다.

아울러 수송용 에너지 과세 체계 개편은 환경오염 등 외부효과에 대한 교정적 기능 외에도 소득 분배 및 물가안정의 측면을 더불어 고려할 필요가 있으므로 취약계층에 대한 고려 및 경제적 충격을 점진적으로 조정하기 위한 전략적 접근도 필요할 것이라는 입장이다.

또한 수송용 전기에 대해서는 새로운 에너지원의 등장과 확산에 대응해 과세분야에도 적절한 조치가 선제적으로 이루어질 필요가 있다는 점에서 전기자동차 보급 정책 추진과 함께 관련 과세 정책에 대한 논의를 활성화할 필요가 있다고 예상했다.

보고서는 탄소세 도입에 대해서도 짚었다. 탄소세는 1990년대 핀란드, 스웨덴, 덴마크 등 북유럽 국가를 중심으로 도입돼 현재 프랑스, 스위스, 영국 등 다수의 유럽국가에서 운영하고 있으며, 최근 일부 남미 국가 및 아시아에서도 탄소세를 도입하는 국가들이 생겨나고 있다.

하지만 우리나라는 2013년 온실가스 배출 억제를 위한 목적의 ‘기후정의세법’ 및 ‘탄소세법’ 제정안이 발의돼 제19대 국회에서 논의된 바 있으나, 실제 탄소세가 도입되지는 않았다.

보고서는 2015년 12월 ‘파리 협정(Paris Agreement)’의 채택으로 ‘신기후체제’가 출범함에 따라 탄소세 등 온실가스 감축 목표 달성을 위한 친환경 조세체계의 운영 필요성이 증대되고 있다며 우리나라도 2020년부터는 온실가스 감축 의무이행 대상국으로 편입돼 적극적인 온실가스 배출량 저감 정책이 필요한 상황이라고 주장했다.

이에 따라 온실가스 저감을 위한 방안인 탄소세를 과세함으로써 사회적 비용을 에너지 가격에 내재화하는 것이 합리적일 수 있다고 설명했다.

다만 탄소세 도입이 저소득층에 대한 소득분배를 악화시킬 수 있다는 우려가 있으므로 이에 대한 검토가 필요하며, 기존 에너지세제와의 관계 및 배출권거래제 등 현재 온실가스 저감을 위해 운영되고 있는 다른 제도와의 관계를 고려한 종합 검토가 요구된다고 밝혔다.

또한 우리나라는 2015년부터 온실가스 배출 저감을 위해 배출권 거래제를 운영하고 있으므로, 이에 부가해 탄소세를 도입할 필요성에 대한 심도 있는 논의가 요구되며, 탄소세 도입 시에는 배출권거래제와 이중과세가 되지 않도록 제도를 설계할 필요가 있다는 주장이다.

◆우리나라 세제, 실효과세 보장 어려워

보고서는 그 외에도 우리나라의 에너지세제가 종량세 체계를 택하고 있어 물가 변동에 따라 에너지세의 실효 과세를 보장하기 어렵다며 그 한계를 지적했다.

교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 2018년을 일몰로 폐지될 예정이나, 조세체계의 단순화 등을 위해 계획대로 교통ㆍ에너지ㆍ환경세를 폐지하고 개별소비세 체계로 통합 운영할 필요가 있다는 의견과, 교통시설 특별회계 등의 안정적 재원확보를 위해 유효기간을 연장할 필요가 있다는 의견이 대립하는 중이다.

또한 정부는 2012년 및 2015년 ‘교통ㆍ에너지ㆍ환경세법’의 일몰 연장 시 교통시설특별회계, 환경개선 특별회계 및 지역발전특별회계의 안정적 재원확보를 위한 것이라고 연장 이유를 밝힌 바 있다.

이에 따라 보고서는 에너지과세의 적정 실효세율 유지를 위해서는 물가 변화 등에 적절히 대응할 수 있도록 세법을 시의 적절하게 개정할 필요가 있는데, 현실적으로 빈번한 세법 개정이 어렵다는 점에서 물가연동제 도입을 통해 실효세율을 유지하는 방안에 대해서도 검토해 볼 필요가 있다고 설명했다.

특히 상당수의 EU 국가들의 경우 수시로(주로 분기별)로 종량세율을 조정해 실효세율을 유지하는 것으로 알려져 있으며 우리나라의 경우, 국민경제의 효율적 운용을 위해 필요한 경우 30% 범위에서 세율을 조정하는 탄력세율 제도를 운영하고 있으므로, 물가변동 등 특정 조건하에 세법 개정 없이도 탄력세율을 자동 변동하도록 하는 방안 등을 검토해 볼 수 있을 것으로 보인다고 부연했다.

◆ 연료별 과세 형평성 부족…개편 필요해

보고서는 우리나라의 에너지 세제는 특정 에너지원에 집중된 과세 체계로 인해 용도별, 연료별 과세 형평성이 부족하고, 환경오염비용 등 사회적 비용의 반영이 미흡해 비효율적인 에너지 사용을 유도하고 있다는 점에서 개편의 필요가 있다고 결론 내렸다.

OECD에서도 환경성과평가 보고서(2017)를 통해 우리나라의 에너지세제가 에너지 생산과 이용에 따라 발생하는 환경 및 기타 외부 비용을 충분히 고려하고 있지 않다고 지적하면서 외부 효과를 보다 잘 반영하기 위한 세금 조정이 필요하다는 점을 권고한 점을 예로 들었다.

아울러 그동안의 에너지 세제 개편 논의는 주로 특정 개별 에너지원 등에 대한 과세 정책 차원에서 검토돼 단기적ㆍ미시적 조정의 성격이 강했던 측면이 있으나, 보다 거시적 관점에서 에너지 과세 체계 전반을 아우르는 종합적인 논의가 이루어질 필요가 있다는 입장을 내비쳤다.

보고서를 작성한 송민경 재정경제팀 입법조사관은 “에너지 세제 개편의 기본 방향은 각 에너지원 간의 ‘과세 형평 제고’와 ‘사회적 외부비용의 내재화’라는 큰 틀에서 검토돼야 한다”라며 “수송용 에너지 과세의 불균형 해소를 위해 발전용 에너지에 대한 과세를 강화하고, 유연탄LNG의 세율 조정을 통해 친환경 발전구도를 유도하고 발전용 에너지원 간의 과세 형평을 높일 필요가 있다”고 주장했다.

또한 “수송용 에너지 세제의 경우에는 환경오염 등 외부효과와 소득분배 및 물가안정의 측면 등을 종합적으로 고려해 전체 에너지원 별 적정과세의 관점에서 검토가 필요하다”라며 “온실가스 저감을 위해 탄소세 등 친환경세제의 도입이나, 원자력이나 수송용 전기 등 현재 미과세 되고 있는 에너지원에 대해서도 중장기적 관점에서 논의가 이루어질 필요가 있다. 이에 더해 그 밖에 실효과세 보장을 위한 물가연동제 도입이나, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 유효기간 연장 등에 대한 논의도 에너지 세제개편에서 다루어질 필요가 있다”고 설명했다.